מבקר העירייה – בין הפטיש לסדן

העובדה שמבקר עירייה מצד אחד אמור להיות בלתי-תלוי, ומנגד הוא נחשב כעובד עירייה, יוצרת מצב אבסורדי. עו"ד אדיר בנימיני מסביר למה

מבקר העירייה – בין הפטיש לסדן

צילום פוטוליה

רפורמות רבות היקף דרושות במבנה הרשויות המקומיות בישראל, אשר בבסיסן פעולות עדיין על שרידי הפקודה הבריטית הישנה שנחקקה בראשית שנות השלושים של המאה הקודמת. אחת הרפורמות החשובות ביותר היא הסדרת מעמדו של מבקר הרשות המקומית.

מן האירועים שנתגלו בפסק הדין של בית המשפט המחוזי מרכז (כב' השופטת נגה אהד) בעניינו של מבקר עיריית טבריה, בנימין אליהו, ניתן ללמוד היטב על הצורך הדחוף בבחינה מחדש של מעמדם המקצועי וסמכויותיהם של מבקרי הרשויות המקומיות. כל זאת מתוך כוונה להביא לחיזוק מעמדם וכפועל יוצא מכך גם לחדד את אי-תלותם בגורמים הפוליטיים ועובדי הרשות האחרים – נשוא דו"חות הביקורת שלהם.

מעמדם של מבקרי הרשויות המקומיות מסודר כאמור באמצעות פקודת העיריות ותפקידו העיקרי הוא לחקור ולדרוש את פעולותיה של הרשות המקומית. באחריותו לוודא כי פעולות הרשות המקומית נעשו על פי החוק, בסמכות ותוך שמירה על טוהר המידות ועקרונות היעילות והחיסכון. למבקר יש סמכות לערוך ביקורת בכל תאגיד, מפעל, מוסד, קרן או גוף אשר העירייה משתתפת בתקציבם השנתי כדי יותר מעשירית לגבי אותה שנת תקציב או משתתפת במינוי הנהלתם, ואחת לשנה עליו להגיש דו"ח ביקורת אשר כולל סיכום פעולות הביקורת שערך ומן הסתם פירוט הלקויים שנמצאו והמלצות למניעת הישנותם. לאחר הדיון בדו"ח במועצת העירייה מתפרסם הדו"ח לציבור.

חבר מועצת העיר נתניה, עו"ד אדיר בנימיני. צילום סטודיו ליאורית

חבר מועצת העיר נתניה, עו"ד אדיר בנימיני. צילום סטודיו ליאורית

מבקרי הרשויות המקומיות השונות נתונים תחת סוג של "דואליות נורמטיבית" (אם להשתמש במושג שאול מפיו של נשיא בית המשפט העליון לשעבר אהרן ברק בהקשר אחר), שכן מקצועית הם כביכול אמורים להיות בלתי תלויים (תוך שיתוף פעולה מקצועי עם האגף המיוחד לביקורת ברשויות המקומיות הפועל במשרד מבקר המדינה), אך מנהלתית הם עובדי עירייה לכל דבר. מצב בעייתי זה מחייב להגדיר מחדש את מעמדו המקצועי של מבקר הרשות, מתוך מטרה לחזק את מעמדו הבלתי תלוי במנגנון העירוני, ואולי אף להכפיף אותו מקצועית למבקר המדינה.

באותו פסק הדין בעניינו של מבקר עיריית טבריה נדרש בית המשפט למעמדו המיוחד מחד, אך הבעייתי מאידך של מבקר העירייה, במסגרתה מוגדר המבקר כעובד רגיל הכפוף לראש הרשות ולמנהל הכללי (כמו כל עובד עירייה אחר), אך בד בבד נקבע גם בחוק שעל מנת להעבירו מתפקידו יש צורך ברוב של 75% מחברי המועצה. מטרתו של הסדר נורמטיבי זה הוא לאפשר למבקר העירייה לעמוד לכאורה על "קרקע יציבה", מבלי שכל דו"ח ביקורת שלילי יזרז את העברתו מתפקידו, אולם כל גורם שאי פעם בא במגע קרוב עם התחום המוניציפאלי יודע שגם "שטר ביטחון" זה אינו בעל ערך רב במיוחד. מרבית הקואליציות ברשויות המקומיות הינן קואליציות רחבות ביותר, לעיתים אף מקיר אל קיר, או קרוב לכך, וראש הרשות יכול בנקל לגייס רוב להדחת מבקר העירייה אם חפץ לבו בכך. המצב מביא לכך שמבקרי הרשויות במקרים רבים "אינם מעיזים" בערים רבות "לחצות קווים אדומים", ודו"חות הביקורת אינם מן הסוג שיכולים להניע את אמות הסיפים.

פרשת אליהו ועיריית טבריה היא חריג לתופעה זו, ודוגמא דווקא למקרה בו מפלס המתחים בין ראש הרשות לבין מבקר העירייה הגיעו לרמות כאלה, שהאחרון הועמד על ידי הראשון לדין משמעתי, מבלי שנושא הגיע לדיון בפני מועצת העיר, שהיא כאמור הגורם אותו המוסמך להעביר את המבקר מתפקידו. אפשרות זו "לעקוף" את המנגנון המיוחד שאמור לספק הגנה למבקר העירייה (הדרישה לרוב מיוחד), שאף היא כאמור חלשה ורופסת, בעצם רק מחזקת את המסקנה בדבר הצורך לערוך רביזיה שתחזק את מעמדו של מבקר הרשות המקומית.

כב' השופטת אהד נותנת את דעתה בעניין ומציינת בפסק הדין כי מעמדו של מבקר פנים ברשות מקומית הוא "מעמד בעייתי". כל זאת מכיוון ש"המבקר עובד הרשות מן המניין, מועסק על ידי בכיריה, נמצא בקשר יום-יומי עם נשואי ביקורתו, כשמעשי הרשות, התנהלות הרשות, מעשי ראש הרשות, מעשי נבחרי הרשות, עוברים תחת עיניו הבוחנות של מבקר העירייה, ונמצאים בבסיס דו"ח הביקורת, אותו עליו להגיש בתוקף תפקידו לראש הרשות ולחברי המועצה. זאת להבדיל ממבקר חיצוני, כדוגמת מבקר המדינה, שאין לו את הקשר היום-יומי הבין-אישי במקום המבוקר".

השופטת אהד נגעה בהקשר זה גם באספקט הפוליטי המקומי ומציינת כי "מבקר הרשות המקומית פועל בתוך גוף פוליטי, ולדו"חות הביקורת שלו המתפרסמים ברבים השפעה אפשר לומר ישירה על נושאי המשרה בעירייה המהווים חלק מהזירה הפוליטית המקומית. על אף רגישות זו, המחוקק, כאמור, לא שת ליבו לאפשרות לפיה, יכול ראש העיר לנצל סמכותו על פי חוק המשמעת, המפקיד בידו סמכות להורות על חקירה משמעתית נגד מבקר, ולמנות תובע משמעתי לעניין ספציפי" (הדגש הינו במקור – א.ב).

לסיכום סוגיה זו מציינת כב' השופטת בפסק הדין כי סמכות להעמיד מבקר רשות לדין משמעתי "עלולה להוות סכנה ממשית למוסד הביקורת בכללותו שכן ראש העיר, הוא הגורם המבוקר, מופיע בו זמנית בשלושה כובעים – המתלונן, החוקר והתובע, וקיים חשש שיעשה שימוש בסמכויותיו אלה, כדי לנגח או, לפגוע במעמדו של מבקר העירייה העושה מלאכתו נאמנה, ודו"ח ביקורת שכתב היה לצנינים בעיני ראש העיר". לאור זאת מסיק בית המשפט את המסקנה כי על ועדת המשמעת להיות ערה לכך שקובלנה כנגד מבקר הרשות נועדה אולי "להתגבר על המשוכות הגבוהות שהציב החוק", לצורך העברת המבקר מתפקידו, מסיבות שאינן קשורות לתפקודו התקין.

מסקנתי המתבקשת לטעמי מכל האמור הינה שיש מקום לשקול עריכת רביזיה מלאה וכוללת בתפקידו של מבקר הרשות המקומית, שתנטרל אותו עד כמה מאותן השפעות פוליטיות מקומיות, וזאת על ידי הכפפתו המלאה ישירות למוסד מבקר המדינה. בין אם כך ובין אם אחרת פסק הדין בעניינה של עיריית טבריה מחייב עריכת רביזיה ובחינה מחודשת של המצב הקיים, תוך מציאת דרכים כיצד ניתן לחזק את מעמד מבקרי הרשויות המקומיות באופן שימנע הישנות מקרים כגון אלה בעתיד.

הכותב, עו"ד אדיר בנימיני, מכהן כחבר מועצת עיריית נתניה; שותף בכיר במשרד עורכי-הדין דוידוב-בנימיני ושות', הממוקם בבית סילבר, דרך אבא הלל 7, מתחם הבורסה, רמת-גן.טל': 03-6494555

 

עו"ד אדיר בנימיני

עו"ד אדיר בנימיני – חבר מועצת העיר נתניה; מחזיק תיק הגנת הסביבה ויו"ר וועדת שמות רחובות ואתרים. מייסד ובעלים של משרד עורכי-הדין דוידוב-בנימיני ושות', הממוקם במתחם הבורסה ברמת-גן. עוסק בתחום התעבורה והמשפט הציבורי (עתירות מנהליות, משפט מנהלי וחוקתי ומשפט מוניציפאלי).

תגובות

תגובות

מאמרים נוספים